美聯儲從未停止宣示自己的“獨立性”,但長達七年的非常規貨幣政策加上大選年的政治紛爭,使其所謂“獨立于政治”的說法再次遭到質疑。 《華爾街日報》29日發表評論文章說,美聯儲高管在杰克遜霍爾年會上與維權團體“Fed Up”會面,使其在利益集團面前看上去更像是一個立法機構。 文章指出,如今美聯儲的權力比國會還大。自《多德弗蘭克法案》(Dodd-Frank)實施后,美聯儲徹底地接掌了金融監管,占據著金融市場的注意力,廣泛插手財政政策和資本配置,以至于美聯儲主席耶倫(Janet Yellen)、副主席費舍爾(Stanley Fischer)和紐約聯儲行長達德利(Bill Dudley)成為政府中最重要的經濟決策者。 一個小細節在于,美聯儲理事并未經由任何人選舉。美國憲法賦予了國會控制貨幣及其“價值”的權力。國會一個世紀前創立美聯儲時納入了地區聯儲及其行長,一定程度上是為了將美聯儲的貨幣決策與政治壓力隔絕開來。但數十年過去了,尤其是在2008年之后的后危機時代,美聯儲正在插手本應該是由被選舉機構作出的決策。通過其“量化寬松”債券購買計劃,美聯儲直接涉足資本配置,其政策尤其傾向于房地產。 美聯儲推高資產價格的政策更有利于富裕的股票持有者,而非擁有銀行賬戶或低收益投資的中產階層儲戶。債券購買計劃和低利率政策還成為政府的福利。低利率掩蓋了不斷增加的聯邦債務的利率成本,此外美聯儲還向財政部上交數千億美元債券投資收入。兩者都降低了短期預算赤字,并使得國會花銷更加輕松。 文章說,在一個健康的民主體制中,沒有誰能夠像美聯儲那樣積聚權力而不承擔更多責任。 由于正值大選年,關于美聯儲獨立性的質疑尤其明顯。今年4月,特朗普等總統候選人批評美聯儲當前政策行動過于“親奧巴馬”,并呼吁審計美聯儲。同樣是在4月,美聯儲理事布雷納德(Lael Brainard)向民主黨候選人希拉里的競選團隊捐款,更加引發了外界的議論。 自美聯儲正式成立以來,外界曾數十次提出對其進行完全審計。并且,這種呼聲似乎會在經濟困難時期高漲。美國實際國內生產總值(GDP)增速創紀錄地連續十年未達到3%,這意味著美聯儲政策可能并未收到預期效果。 除了表達對政策結果的不滿,批評者還可以從學術研究中獲得證據。喬治·華盛頓大學政治科學教授、布魯金斯學會治理研究項目高級研究員莎拉·賓德爾(Sarah Binder)撰文說,挖掘美聯儲過去100年的政治歷史,并審視其與國會的關系,會引發對美聯儲作為決策者的自治權的質疑,還會凸顯美聯儲在政策抉擇中對政治支持的依賴。這在金融和經濟危機過后,議員們因經濟困境批評美聯儲時尤為明顯。 賓德爾從個政治科學角度提出了三個論點。首先,美聯儲處在一個更廣泛的政體之中。美聯儲與國會在全球金融危機之后的緊密關系提醒我們,美聯儲不可避免地是一個“政治的”機構。但她強調,這并不是說美聯儲決策過程本身被“政治化”,而是美國歷代國會議員一直在改變或重塑聯邦儲備系統,從而反映出他們(在通常情況下不斷變化的)具黨派傾向的、政治上以及經濟上的優先目標。 正如美聯儲前主席伯南克(Ben Bernanke)2013年所強調,美聯儲的權力源于并且依賴于被選舉官員們的支持,因為美聯儲既是這個政治體系的產物,也在這一政治體系之內運作。 第二,政客們在向中央銀行分配權力時面臨著兩難境地,這種兩難因選舉激勵而起。在選舉中,尤其是選舉前夕,政客們有動機刺激經濟。然而,這種個短期策略需要付出長期代價:它增加了通脹的可能性并且會導致難以避免的經濟衰退。 在全球范圍內,解決這個問題的方式是讓央行官員免受政治干涉的影響,因為若非如此,就可能導致貨幣政策的制定者們在太長時間內將利率設定在太低的水平。許多研究央行獨立性的理論家稱,國會議員對央行的設計是防止他們自己為了短期選舉利益將經濟推向通脹。這還有另外一個好處:將貨幣政策交予獨立機構也能防止自己的反對者在獲得政府控制權時刺激經濟。 不過,對于議員們來說,一個完全自治的央行在政治上幾乎不是最優的選擇:這種獨立性使那些尋求重新贏得選舉的議員們無法參與貨幣政策的監管,同時也使他們無法對央行的政策選擇進行問責。簡單地說,議員們面對的是央行獨立性和民主問責機制之間的權衡。 第三,國會對美聯儲的關注是“逆周期”的。重新平衡問責機制與自治權的舉動,與美聯儲在支撐經濟方面的表現直接相關。經濟形勢向好的時候,議員們沒有什么動機給予美聯儲太多關注。但當經濟疲弱時,美聯儲對于國會來說就像是一個接近完美的拳擊沙袋。在經濟滑坡時,指責美聯儲可以幫助國會議員轉移針對他們自身表現的批評。 基于這種逆周期特點,當國會在貨幣政策中的利益減弱時,美聯儲的獨立性才是最強的。只要美聯儲能夠帶來穩固的經濟增速和穩定的價格水平,議員們基本不會關注其貨幣政策。也就是說,國會的漠不關心支撐著美聯儲的獨立性。 此外,賓德爾還認為美聯儲的黨派獨立性一定程度上是一種諷刺。國會多數派不僅僅關心長期金融穩定,他們也關心如何在經濟不力時避免指責。由于美聯儲從來都是國會的產物,除了確保政策可以迎合公眾和國會多數派之外,它別無選擇。
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