美國對華外匯布局“用意深沉”
 
　　美國在中國外匯問題上布局很早。1994年7月，中國恢復關貿總協定締約國地位談判在貿易領域取得一系列進展后，美國突然節外生枝，在中國復關議定書草案提出一項要價，要求中國實行匯兌自由化改革：（1）從中國復關議定書生效之日起取消所有的與貨物和服務有關的支付和轉移的匯兌限制；以及（2）實施必要外匯體制改革以便在規定期限之前實現經常項目可兌換。
 
　　美國的要價有一石二鳥之效：一是要求中國放棄基金協定給予的權利，使中國成為GATT和國際貨幣基金組織成員的異類。二是使中國對GATT產生外匯事務上的義務。這樣，如果中國未能堅持外匯義務，GATT締約方將有權根據GATT的爭端解決程序行使法律追究，即如果一GATT爭端解決機制認為中國未按照GATT義務行事，受到影響的另一方可以對中國出口商品采取貿易制裁措施報復中國。
 
　　二戰后，最初設想成立國際貿易組織（ITO）負責國際貿易秩序。由于ITO胎死腹中，負責多邊貿易規則的任務落在關稅和貿易總協定（GATT）身上，原本作為臨時性條約的《關稅和貿易總協定》（GATT）代之提供了調整國際貿易關系的規則和程序。因此，GATT既是一個國際條約，也是一個國際組織。管轄著貨物貿易的國際規則，GATT第一條規定，在有關進口和出口的全部規章手續方面，成員必須對其它成員實行最惠國待遇。對外匯措施來說，這與國際貨幣基金組織要求一致。GATT第十五條對成員的外匯安排進行了規定。
 
　　GATT第十五條“外匯安排”內容如下：
 
　　1.締約方全體應尋求與國際貨幣基金組織進行合作，以便締約方全體與基金在基金管轄范圍內的外匯問題和締約方全體管轄范圍內的數量限制和其他貿易措施方面，可以推行一個協調的政策。
 
　　2.在締約方全體被提請審議或處理有關貨幣儲備、國際收支或外匯安排的問題的所有情況下，它們應與國際貨幣基金組織進行充分磋商。在此類磋商中，締約方全體應接受基金提供的關于外匯、貨幣儲備或國際收支的所有統計或其他事實的調查結果，并應接受基金有關一締約方在外匯問題方面采取的行動是否與《國際貨幣基金組織協定》或該締約方與締約方全體之間訂立的特殊外匯協定條款一致的認定。締約方全體在對涉及第12條第2款(a)項或第18條第9款所列標準形成最后決定時，應接受基金關于哪些內容構成該締約方貨幣儲備的嚴重下降、其貨幣儲備非常低的水平或其貨幣儲備合理增長率的認定，以及在此種情況下磋商中涵蓋的其他事項的財政方面的認定。
 
　　3.締約方全體應尋求與基金就本條第2款下磋商的程序達成協議。
 
　　4.締約方不得通過外匯措施阻礙本協定各項條款的意圖的實現，也不得通過貿易行動阻礙《國際貨幣基金組織協定》各項條款的意圖的實現。
 
　　5.如締約方全體在任何時候認為，一締約方正在實施的有關進口的支付和轉移方面的外匯限制不符合本協定對數量限制所規定的例外，則它們應就此報告基金。
 
　　6.非基金成員的任何締約方，應在締約方全體與基金磋商后確定的時間內成為基金的成員，如不能成為成員，則應與締約方全體訂立一特殊外匯協定。終止其基金成員資格的一締約方應立即與締約方全體訂立一特殊外匯協定。一締約方根據本款與締約方全體訂立的特殊外匯協定，應成為其在本協定下義務的組成部分。
 
　　7.(a)一締約方與締約方全體根據本條第6款訂立的特殊外匯協定，應使締約方全體確信，所涉締約方在外匯事項上采取的行動不會阻礙本協定的目標。(b)任何此種特殊外匯協定的條款不得使締約方在外匯事項上承擔的義務普遍嚴于《國際貨幣基金組織協定》要求基金成員承擔的義務。
 
　　8.不屬基金成員的締約方應提供締約方全體為履行在本協定下的職責而可能要求提供的《國際貨幣基金組織協定》第8條第5節一般范圍內的信息。
 
　　9.本協定不阻止：
 
　　(a) 一締約方依照《國際貨幣基金組織協定》或該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協定，使用外匯管制或外匯限制，或一締約方對進出口實行的限制或控制，除第11條、第12條、第13條和第14條所允許的作用之外，其惟一作用是使此類外匯管制或外匯限制有效。
 
　　仔細閱讀第十五條可以發現：第一款規定，締約方全體應尋求與國際貨幣基金組織進行合作，以便締約方全體與基金在基金管轄范圍內的外匯問題和締約方全體管轄范圍內的數量限制和其他貿易措施方面，可以推行一個協調的政策。據此，國際貨幣基金組織對外匯事務有完全的、單獨的管轄權。第二款規定，在外匯安排問題的所有情況下，締約方全體應與國際貨幣基金組織進行充分磋商。接受基金有關結論。第八款規定，不屬于基金成員的締約方應提供締約方全體為履行在本協定下的職責而可能要求提供的《國際貨幣基金組織協定》第8條第5節一般范圍內的信息。第九款規定，本協定不阻止一締約方依照《國際貨幣基金組織協定》或該締約方與締約方全體訂立的特殊外匯協定，使用外匯管制或外匯限制。
 
　　第二款、第八款、第九款詳細說明了國際貨幣基金組織在外匯事務磋商、信息和授權方面的分工和排他性權利。GATT上述條款說明：GATT管轄關稅和非關稅措施，而外匯事務基本由國際貨幣基金組織管轄，但雙方應當互相協調政策。GATT締約方有關儲備、國際收支、外匯限制、貨幣制度等方面的政策問題，應要提交國際貨幣基金組織裁決。一GATT締約方可采取符合國際貨幣基金組織協定的外匯限制，不受GATT管轄。
 
　　世貿組織關于外匯的規則與GATT大體相同。1995年，GATT為世貿組織所取代。世貿組織涉及外匯安排的條款，較關貿總協定新添了《服務貿易總協定》（GATS）和《與貿易有關的投資措施》（TRIMs）等協定。具體規定如下：世貿組織成立后，根據《世貿組織關于與國際貨幣基金組織關系的聲明》（以下簡稱《宣言》），除非最后文件另有規定，世貿組織與國際貨幣基金組織的關系基于規范GATT1947締約方全體與國際貨幣基金組織關系的條款。因此，在貨物貿易領域，世貿組織與國際貨幣基金組織關系遵循GATT與國際貨幣基金組織的關系。
 
　　《服務貿易總協定》和《與貿易有關的投資措施》的相關規定一脈相承。GATS涉及外匯安排的是第十一條、第十二條、《關于金融服務的附件》，此外還包括《關于金融服務承諾的諒解》和《金融服務協議》。GATS第十一條明確了世貿組織和國際貨幣基金組織在服務貿易項下外匯管理方面各自的管轄權,指出，任何規定不得影響國際貨幣基金組織成員在《國際貨幣基金組織協定》項下的權利和義務，包括采取符合《國際貨幣基金組織協定》的匯兌行動；除在嚴重國際收支困難或其威脅的情況下外，一締約方不得對與其具體承諾有關的經常項目交易的國際轉移和支付實施限制，也不得對任何資本交易設置與其有關此類交易的具體承諾不一致的限制。同時，《關于金融服務的附件》對金融服務管轄范圍進行了限定。中央銀行和貨幣管理機關和任何其它公共實體為推行貨幣或匯率政策而從事的活動屬于“在行使政策職權時提供的服務”，不在GATS涵蓋范圍內，因此不受世貿組織管轄。“金融服務提供者”也不包括中央銀行1。因此，GATS中關于外匯事務的條款，基本與GATT一致，均未涉及匯率制度。根據GATS第十二條，對服務貿易采取國際收支保障措施時，是否發生嚴重國際收支困難或其威脅，也應接受國際貨幣基金組織裁定。
 
　　《與貿易有關的投資措施》的規定。TRIMs附件第二條規定：不得要求企業自求全部或部分外匯平衡。因此，世貿組織對發展中國家常用的外匯平衡要求享有管轄權。
 
　　綜上所述，貨物貿易項下，一世貿組織成員的外匯管制和匯率制度是國際貨幣基金組織的管轄范圍，世貿組織必須接受國際貨幣基金組織結論，即國際貨幣基金組織對外匯管制和匯率制度享有單獨管轄權。服務貿易和與貿易有關的投資的外匯管理方面，國際貨幣基金組織擁有管轄權，但世貿組織也對與成員的極少數具體服務開放承諾有關的經常性、資本性國際交易外匯限制和外匯平衡措施分享管轄權。匯率制度則是在國際貨幣基金組織單獨管轄范圍內。
 
　　中美匯率博弈愈演愈烈
 
　　隨著2001年中國加入世貿組織的談判，美國對中國的外匯的關注從施壓經常項目可兌換延伸到幾乎所有外匯領域。2000年6月，世貿組織中國工作組會議在日內瓦重啟多邊談判會議。按道理，中國已經在1996年底實現了經常項目可兌換，滿足了美國的要價。但是，美國又要求在中國加入世貿組織議定書和工作組報告中加入外匯事務的條款，旨在將中國的外匯事務納入世貿組織爭端解決機制。有關外匯問題的案文主要是：要求中國向世貿組織承諾外匯安排，開放部分資本項目，提供外匯管制的完全信息。
 
　　中國加入世貿組織的談判最終刪除了美國的要價。中方認為，外匯事務應當由國際貨幣基金組織管轄，并不在世貿組織爭端解決機制范圍內。因此，中國就此問題與美方進行了多次雙邊磋商，世貿組織中國工作組舉行了八輪多邊談判。2001年11月，各方達成協議，中國加入世貿組織議定書和工作組報告刪除了要求中國承諾外匯制度，包括匯率制度的案文。
 
　　2003年開始，美國部分機構和議員陸續以美中雙邊貿易逆差為由，指責中國故意低估人民幣違背世貿組織規則。2003年4月，美國制造商協會等組織從中美貿易赤字角度指責中國匯率低估使得GATT條款的意圖無效，因此違反了GATT第十五條第四款的規則。2003年9月9日，美國一些參議員拋出了一項法案，要求對進口自中國的產品一律征收27.5%的關稅。據稱，這一關稅水平與人民幣幣值的低估幅度相一致。隨后，美國34位眾議員宣稱支持對中國實施懲罰性關稅。美方認為，根據第十五條關于WTO可與國際貨幣基金組織充分磋商的規定，美國可就人民幣匯率問題訴諸世貿組織爭端解決機制。
 
　　中方認為，美方指責是對世貿組織協定的曲解。首先，世貿組織是一個多邊組織，它判斷貿易問題、解釋世貿組織協定是從多邊角度著眼的。因此，對世貿組織來說，強調的是一國與其它國家的貿易總差額。即使中國對美貿易順差如美國所稱，在2003年超過1346億美元，但中方對東亞地區卻是大量的貿易逆差。美方指責是站在狹隘的雙邊角度，并不符合世貿組織的多邊規則。其次，世貿組織并不管轄匯率制度。但是，如前所述，GATT第十五條規定，世貿組織聽從國際貨幣基金組織關于外匯事務的決定，既無規定也無先例將外匯安排納入爭端解決機制。
 
　　加入世貿組織后，中國外貿競爭力增強。美財政部把每次匯率操縱報告的發布作為施壓人民幣匯率升值的重要平臺。加入世貿組織后，中國外貿尤其是加工貿易快速發展，競爭力提高迅速。加上美元從2001年的高峰一路貶值，中國的外貿順差逐漸增加。適應新的形勢，2005年，中國實行人民幣匯率形成機制改革。根據《1988年貿易和競爭力法案》，美國財政部根據每年就貿易伙伴國的宏觀經濟政策和匯率狀況提交兩次報告，即《關于國際經濟和匯率政策的報告》（Report to Congress on International Economic and Exchange Rate Policies）。在2002年以來的報告中，美國財政部批評中國雖然進行匯率干預，并對人民幣匯率低估表示不滿，但財政部和IMF在互相咨詢交流過后，一致認為這并不構成操縱匯率行為。2008年秋，金融危機爆發，美元不跌反漲，而人民幣收窄了對美元的波幅，隨美元一起大幅升值。
 
　　2008年全球金融危機后美國會利用匯率尋找替罪羊轉嫁危機的勢力逐步抬頭。2009年開始，一些美國議員開始醞釀新的立法來迫使人民幣升值。2011年10月3日，美參議院以79比19的投票結果，程序性通過了法案的立項預案。法案規定，如果其主要貿易伙伴的匯率被認為受到低估，美國將對這些貿易伙伴實施懲罰性關稅。美方更改策略，不再拘泥于貨幣操縱這個需要證明中國具有主觀故意壓低人民幣匯率意愿的難題，改為針對匯率根本性失衡和匯率低估構成補貼的新戰場。美國的算盤是，匯率根本性失衡已經由美國提出寫入了國際貨幣基金組織的《2007年匯率監督決定》中，起訴匯率低估違反WTO規則本身就是對人民幣匯率的壓力，一旦中國在初判中失利，熱錢將大量涌入，造成巨大沖擊。
 
　　姑且不論美國主張是否符合WTO法理，由于2005年以來調結構、減順差、促平衡的戰略，中國在中美外匯之爭中較過去更加主動。首先，中國積極轉變經濟增長方式，外貿順差已經大幅下降，2011年上半年貿易盈余與GDP之比從2007年的10%下降到1.4%，經常項目順差與GDP比例只有2.8%，低于G20參考性指南草案中的4%。其次，人民幣匯率已經大幅升值。2005年匯改后，人民幣對美元累計升值了30%，國際清算銀行的人民幣實際有效匯率升值了19%。
 
　　未來，隨著大選和經濟步入滯脹，預計美國的保護主義會進一步抬頭，中美外匯之爭還會繼續一段時間。